A previsão legal de “quebra” da vinculação de fontes em situações de calamidade pública

 

A previsão legal de “quebra” da vinculação de fontes em situações de calamidade pública

Situações de calamidade pública exigem respostas à altura do desafio imposto às administrações públicas, respostas estas que culminam em dispêndio de recursos financeiros, pois verifica-se uma relação direta entre as ações tomadas pelos governos para combater a situação calamitosa e o incremento de gastos necessários ao financiamento das medidas emergenciais.

Porém, não podemos esquecer que os recursos públicos no Brasil são caracterizados por significativas amarras quanto à sua aplicação, também conhecidas por vinculações, que determinam que certos ingressos (receitas) só podem ser utilizados para despesas especificas, e que são controlados por meio do mecanismo conhecido como fonte/destinação de recursos.

1. O que são vinculações?

Em termos gerais significam destinar previamente, por instrumento legal, parte ou a totalidade da arrecadação de determinada receita para uma despesa específica. Alguns exemplos são: o salário educação, o PNATE (transporte escolar), a COSIP (iluminação pública), doações ao FIA (infância e adolescente), entre outros.

É fato que as vinculações por muitas vezes acabam por “engessar” a conduta do gestor. Vejamos: imagine que um determinado prefeito verifica que é necessário comprar uma ambulância para atender os cidadãos, mas o Município não possui recursos financeiros para realizar essa compra. No entanto ele recebe um recurso para construir um portal na entrada da cidade, recurso este que seria suficiente para comprar duas ambulâncias. No regramento de nossa legislação, diante dessa situação o prefeito tem apenas duas saídas, ou constrói o portal ou devolve os recursos, não sendo permitida a compra da ambulância com essa fonte de financiamento específica, pois não são elegíveis para a compra da ambulância sob pena de responsabilização do gestor.

E casos como esse não são raros no país, todo dia secretários municipais, estaduais, ministros, prefeitos, governadores e o Presidente se deparam com situações do tipo: “tenho recurso para isso, mas preciso daquilo”, tamanha é a complexidade das “amarrações” financeiras existentes.

Chegou-se ao ponto, na tentativa de dar uma maior capacidade gerencial aos gestores e ao próprio orçamento público (nem mesmo o Poder Legislativo na discussão do orçamento possui autonomia para quebrar o regramento já existente), de se criar a figura constitucional da “desvinculação de receitas1”, o qual recomendo a leitura do artigo Entendendo a Desvinculação de Receitas de Estados e Municípios (DREM)2 de Paulo Henrique Feijó, que também aborda aspectos relevantes sobre as vinculações.

2. Obrigatoriedade de execução das vinculações (fontes de recurso):

Diversas são as legislações que criam vinculações de recursos, estando esparsas na constituição, em leis específicas e até mesmo em portarias ministeriais, mas merece destaque o disposto na LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a obrigatoriedade de controle dessas vinculações:

Art. 8o -
Parágrafo único: Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
...
Art. 50 - Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:
I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada; (grifei)

3. Flexibilizações das vinculações para situações de calamidade pública:

O legislador, quando da edição da LRF em 2000, já se preocupou com as adversidades que uma situação de calamidade publicada traria às contas públicas, reservando o art. 65 a esse tema, que foi atualizado em 2020, pela Lei complementar 173, devido a situação de calamidade pública nacional provocada pela pandemia da Covid-19, do qual destaca-se:

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
...

§ 1o Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:

...

II - serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 8o desta Lei Complementar, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública;

...
§ 2o O disposto no § 1o deste artigo, observados os termos estabelecidos no decreto legislativo que reconhecer o estado de calamidade pública:
I - aplicar-se-á exclusivamente:
a) às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for reconhecido o estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto perdurar o referido estado de calamidade;
b) aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de despesas relacionadas ao cumprimento do decreto legislativo;
II - não afasta as disposições relativas a transparência, controle e fiscalização. (grifei)

Verifica-se que o legislador criou uma situação em que se pode “quebrar” a vinculação de receitas, permitindo que os recursos vinculados sejam aplicados para o combate a uma situação de calamidade pública, porém essa situação só pode ocorrer com os seguintes requisitos:

1. a)  Deve-se estar em uma situação de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional (art. 65, §1o), não bastando ser reconhecida pela Assembleia Legislativa;

2. b)  Deve respeitar limites trazidos pelo decreto legislativo (art. 65, §2o, inc. I);

3. c)  Aplica-se somente durante o período de calamidade (art. 6,5 §2o inc. I, alínea “a”);

4. d)  Os recursos utilizados deverão ser obrigatoriamente utilizados para atendimento de despesas

   da calamidade pública (art. 65 §2o, inc. I, alínea “b”);

5. e)  As regras de transparência e controle devem ser mantidas (art. 65, §2o, inc. II);

6. f)  Quanto a quais recursos podem ser objeto da “quebra” o art. art. 65 §1o inc. II remete apenas

   aos arrecadados, no entanto o parágrafo único do art. 8o engloba também os saldos de exercícios anteriores, podendo o gestor numa intepretação mais abrangente abarcar também estes recursos.

   Uma vez atendidos todos os requisitos, havendo despesas para serem executadas com os

recursos até então vinculados a determinada finalidade, estes poderiam ser direcionados para o custeio de ações no contexto da calamidade, mas antes que o gestor público tome essa decisão dois aspectos importantes devem ser observados:

a) A utilização integral dos recursos específicos, recebidos para combate à calamidade pública;

b) A demonstração de que os recursos ordinários (sem vinculação) são insuficientes para atender as despesas exigidas pela calamidade pública e/ou que a destinação para aquele fim comprometeria seriamente os demais serviços públicos custeados com recursos ordinários. Tais verificações, apesar de não estarem expressas no art. 65 da LRF, são medidas que se

impõem frente às normas de direito público. A primeira, por uma simples questão de lógica, pois em uma gestão financeira razoavelmente organizada, o recurso elementar a ser gasto, é sempre o específico para aquele fim; já a segunda obtêm-se da observância dos princípios da moralidade e eficiência insculpidos no art. 37 da Constituição, pois não há que se falar em “quebra de vinculação”, que figuraria como uma situação de “último recurso”, sem que antes tenham se esgotado todas as alternativas de cunho mais simplificado, como é o caso da alocação de recursos livres para o custeio de gastos emergenciais motivados pela situação calamitosa.

4. A pandemia do Corona vírus (COVID-19) se encaixa nessa situação?

Sim, no que se refere ao reconhecimento pelo Congresso Nacional conforme o Decreto Legislativo no 6, de 20203. Já quanto aos demais itens deve-se verificar caso a caso, pois é de conhecimento geral que muitos recursos específicos para o combate à pandemia foram transferidos aos entes subnacionais, devendo-se comprovar que esses foram insuficientes, além dos demais critérios já expostos.

5. A LRF autoriza a “quebrar” a destinação específica, mas e quanto à Lei que criou a vinculação?

É importante ressaltar que essa previsão da LRF (que é uma Lei Complementar) é uma exceção que pode ser executada apenas quando atingida uma série de requisitos, e, somente na plenitude do seu cumprimento, poderão ser utilizados, prevalecendo essa situação inclusive frente a outras Leis Ordinárias.

Tal possibilidade decorre da hierarquia das Leis: as Complementares, como é o caso da LRF, são Leis que têm como propósito complementar, explicar, adicionar algo à Constituição, sendo uma espécie intermediária entre a norma constitucional e a Lei Ordinária.

 6. Recursos que podem ter a vinculação “quebrada”:

Ao contrário da desvinculação de receitas, onde o legislador determinou quais recursos podem ou não ser desvinculados, no caso de utilização de recursos para cobrir despesas da calamidade pública não foi estipulada nenhuma limitação, no entanto como a Lei Complementar no 101, é inferior à Constituição, as únicas fontes que não poderiam ser “quebradas” seriam as dispostas na própria Carta Magna, como por exemplo o FUNDEB, disposto no art. 212-A4.

Deste modo, os demais recursos criados e regulamentados por Leis Ordinárias, termos de convênios, regramentos locais, entre outros, poderão ser utilizados, sendo que a escolha de qual recurso terá a sua vinculação “quebrada” deve passar por um critério de seleção, observando pontos como disponibilidade financeira (maiores saldos) versus obrigações já contraídas, entre outros.

E assim como ocorre com a desvinculação de receitas, há comumente algumas fontes que dificilmente são utilizadas, gerando algo conhecido como “empoçamento de recursos”. Cita-se por exemplo os recursos doados ao Fundo da Infância e da Adolescência, arrecadados por Estados e Municípios, os quais podem ser desvinculados conforme previsão dos art. 76-A e 76-B do ADCT, contudo são poucos os Governadores e Prefeitos que se atrevem a utilizar tal previsão constitucional em um recurso em que há tanta cobrança da sociedade, especialmente daqueles que efetuam a doação, bem como do Ministério Público que determina a forma de fiscalização (Lei 8.069/1990, art. 260, § 4o5), então não seria surpresa encontrar receios na utilização deste recurso, ainda que autorizado (desde que atendido o disposto no art. 65 da LRF).

No caso de recursos de convênios, por exemplo, podem ter sérias complicações na prestação de contas, já que esses geralmente possuem uma destinação muita específica. Vejamos, em uma situação hipotética o ente recebe R$ 100 mil reais do Estado para comprar um veículo e, se utilizar parte desse valor para pagar despesas necessárias para o combate à calamidade, mas que não são a compra do veículo, poderá comprometer a prestação de contas, o que pode gerar dificuldades para celebração de convênios futuros.

Desse modo o gestor público deve verificar criteriosamente em quais recursos irá empregar essa previsão legal.

7. É necessário “repor” os recursos vinculados a outras finalidades?

A LRF quando instituiu a dispensa ao parágrafo único do seu art. 8o, não abordou a situação de repor qualquer recurso que porventura tenha sido utilizada em finalidade diversa. Ademais se o ente federativo está diante de uma situação de calamidade pública, sendo necessário “quebrar” vinculações para fazer frente às despesas necessárias, não seria prudente permitir a utilização de outros recursos e depois exigir a reposição deles.

Entretanto vislumbra-se que essa pode também ser uma possibilidade a ser adotada pelo gestor, que nos períodos seguintes opte por “restituir” os saldos utilizados em contrapartida dos recursos ordinários.

8. Qual o tratamento contábil nessa situação?

Relembra-se que o tema fonte de recursos não foi ainda padronizado na Federação6, existindo diferentes conceitos, tratamentos e codificações, devendo o gestor verificar a sua legislação local sobre fontes de recursos, mas quanto a codificação sugere-se que seja realizado um dos seguintes procedimentos:

1. a)  Trocar a codificação de fonte original para outra, mas de forma que seja ainda possível identificar qual era o recurso originário, avaliando as regras necessárias para esse troca (existem lançamentos contábeis específicos); ou

2. b)  Manter a codificação de fonte original, mas criar detalhamentos ou marcadores de despesa que permitam identificar o montante utilizado para enfrentamento da calamidade pública.

   Já quanto ao registro orçamentário da despesa, essa deve ser executada nas funções,

subfunções, programas e ações pertinentes à calamidade pública enfrentada e não naquela em que a fonte original geralmente era empenhada, citando-se como por exemplo a CIDE-combustível que pode estar sendo empregada para a função 15 – Urbanismo, mas se for destinada para combater uma calamidade pública de saúde, deve ser empenhada em uma dotação com classificação funcional 10 – Saúde.

6 Apesar de tal proposta estar sendo discutida em subgrupo de trabalho específico da CTCONF, com previsão de votação em fevereiro de 2021, mas com efeitos concretos somente a partir do ano de 2023.

9. É necessário regulamentar a “quebra” de vinculações?

Salvo entendimento específico do Tribunal de Contas ao qual o ente esteja sujeito à fiscalização, não se vislumbra a necessidade de regulamentar em âmbito local a utilização do mecanismo de “quebra” de vinculações previsto pela LRF em situação de calamidade pública, no entanto tal fato deve ser publicado em notas explicativas às demonstrações financeiras, expondo as razões, motivações e fontes que foram utilizadas.

Além disso, por estar abordando aspectos orçamentários é necessário um Decreto que irá tratar das alterações referentes a códigos de ações, funções e até fonte de recursos, que por sua vez implica na verificação de autorização legislativa que pode ou não motivar a edição de uma Lei.

Deste modo recomenda-se a edição de um Decreto que contenha:

1. a)  A exposição de motivos para o ato;

2. b)  A demonstração de que os recursos específicos para a situação calamitosa foram totalmente

   utilizados (pode-se incluir anexos);

3. c)  A demonstração que a utilização de recursos ordinários se mostra insuficiente para fazer

   frente às despesas necessárias (pode-se incluir anexos);

4. d)  A demonstração de que outras despesas de caráter não obrigatório foram reduzidas;

5. e)  O rol das fontes “quebradas”, indicando o valor;

6. f)  A razão de escolha destas fontes;

7. g)  Forma de apresentação que permita a identificação das fontes “quebradas”, especialmente no

   Portal da Transparência do ente e em notas explicativas às demonstrações financeiras;

8. h)  As transferências, remanejamentos e/ou suplementações de dotações das fontes (se

   necessário).

   Em oportuno, informa-se que há entendimentos de especialistas que julgam necessário a

edição de uma Lei específica para “quebrar” a vinculação, no entanto tal situação não é necessária bastando apenas um Decreto do chefe do Poder Executivo, pois a autorização legal já está presente no artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bastando apenas ao gestor implementá-la.

Autor do artigo:

Dreone Mendes

 dreone@gmail.com 
 49 99902 7514

Graduado em Ciências Contábeis (2012), pós graduado em Controladoria (2015), em Gestão Pública Municipal (2017), e em Direito Tributário (2020); Contador Geral do Município de Luzerna (SC); Presidente do Colegiado de Contadores Públicos da Associação de Municípios do Meio Oeste Catarinense; Licenciado para capacitação de demonstrativos fiscais pela Escola Superior de Administração Fazendária; Multiplicador da Secretaria do Tesouro Nacional; Instrutor e palestrante nas áreas de contabilidade, licitações, documentos digitais, administração pública, e entre outras. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/4063912678823621.

Participaram da revisão do presente artigo:

Jorge de Carvalho

Contador graduado pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb). Especialista em gestão pública (Uneb), contabilidade governamental (FVC), direito público e controle municipal (Unibahia). Diretor da Diretoria de Desenvolvimento Profissional da AudTCMSP. Coautor de diversos livros relacionados à temática da contabilidade aplicada ao setor público e auditoria governamental.

Paulo Henrique Feijó

Graduado em Ciências Contábeis pela Universidade de Brasília (UnB) e pós-graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas (FGV-DF), é auditor de Finanças e Controle do Tesouro Nacional. Participa de missões de assistência técnica e de avaliação das finanças no exterior a convite do Fundo Monetário Internacional (FMI). Membro da Associação Interamericana de Contabilidade (AIC).

Mariana de Azevedo Ramos

Graduada em Direito pela Universidade do Oeste de Santa Catarina (Unoesc), e pós graduada em Direito Previdenciário e Trabalho e Direito Tributário, é consultora jurídica do Município de Luzerna/SC

1 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc93.htm#art1

2 https://www.gestaopublica.com.br/blog-gestao-publica/entendendo-a-desvinculacao-de-receitas-de-estados- e-municipios-drem.html

3 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Portaria/DLG6-2020.htm

4 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#art212a 5 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8069.htm

/ocontadorpublico
/ocontadorpublico
@ocontadorpublico

Confira a publicação original  na página O Contador Público no Facebook, onde você também pode curtir e/ou compartilhar:

https://www.facebook.com/ocontadorpublico/posts/3836012309750413