SIAFIC - Comitê Gestor: Sistema Único é um software!

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SIAFIC: Comitê Gestor firma entendimento de Sistema Único:

ele é um software!

        Desde o ano 2000, com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) existe uma palavra de ordem para os entes da Federação: transparência nas informações! O fundamento principal é a "liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público".

        Em 2009 aparece um conceito complementar à transparência dos gastos públicos para os entes da Federação, o de que também devem incentivar audiências públicas, o da adoção de um sistema integrado e que tenha um padrão mínimo de qualidade. 

        Desta forma, foi editado o Decreto n.o 7.186 de 27/5/2010, o qual dispõe sobre um padrão mínimo de qualidade em sistemas, que ganha o nome de SIAFIC - Sistema Único e Integrado de Execução Orçamentária, Administração Financeira e Controle.

        Ele nunca chega ser normatizado, não entrando efetivamente em vigor, e é substituído, dez anos depois, pelo Decreto n.o 10.540, de 6 de novembro de 2020. 

        Agora é para valer!!!

        O Decreto, além de estabelecer que as contabilidades públicas municipais devam ser integradas a partir de 1.o de janeiro de 2023, inclusive a da câmara municipal estabeleceu que os municípios deviam apresentar um Plano de Ação para este fim (implantar o SIAFIC), o prazo foi até 6 de maio de 2021, isso está no artigo 18, Parágrafo Único. 

        Houve muita discussão, todos os entes ficaram esperando uma regulamentação específica para a entrega e a publicação do Plano, que não veio. Ao invés disso, muitas orientações foram dadas pelos entidades que o regularão e o fiscalizarão, caso da STN e dos tribunais de contas. Quem assina o Plano, é o prefeito? Até isso entrou em discussão.

        Uma coisa era certa, e essa foi uma orientação reiterada, não se devia fazer nada que não pudesse cumprir, nem adotar o famoso control+C e control+V, ou seja copiar peças prontas apenas para cumprir a norma. 

        O Decreto determinou que o Plano tinha que ser disponibilizado para os setores de controle interno e externo, neste caso os tribunais de contas, e ser "divulgado em meio eletrônico de amplo acesso público". Essa divulgação deve acompanhar os mesmos ritos das demais transparências, publicar no site e dar conhecimento ao público.

        Na prática, acabou prevalecendo a lógica, cada município tinha que ter apresentado, se não fez sugerimos que faça com urgência, um plano de como será a integração dos seus sistemas contábeis, envolvendo todas as entidades públicas de cada municípios - prefeituras, câmaras, autarquias, empresas públicas dependentes, e a previdência municipal, se houver. A União e os Estados precisam integrar também o judiciário.

        Aos poucos uma conclusão vai se firmando, não há como integrar esses entes em softwares diferentes, dificilmente eles conversarão entre si. Já se sabe de municípios que estão preparando uma licitação única para este fim, ou, que os municípios maiores estão colocando suas empresas de informática para trabalhar nesse sentido.

        Entendemos, também, que é uma etapa extremamente difícil, cada ente municipal já se acostumou com o seu processo contábil, mas agora é um momento que se pede que façam renúncias, concessões, e que se tenha muito mais de entendimento! O Plano de Ação já tinha que ter contemplado todas essas etapas, mas, como dizem, treino é treino, jogo é jogo!  

        Certamente não dá para deixar para a última hora, uma boa saída é ter no Plano de Ação uma diretriz geral, e que ele produza outras peças de planejamento, ou seja atas, notas técnicas e registros, que vão sendo revistos e refeitos, até o momento da implantação, é o que chamamos de memória.

O SISTEMA ÚNICO

        E veja como é complexo, recentemente (6/5) foi divulgada uma nota técnica (veja abaixo) a qual procura firmar e deixar mais claro, o que seria de fato um sistema único para efeito do SIAFIC? 

        Na prática, então, o que é este sistema único?

        Primeiramente vamos dizer que, motivados pela Secretaria do Tesouro Nacional, existem grupos de trabalho, em forma de cooperação técnica. Foi criado um Comitê Gestor de Acordo de Cooperação Técnica, formado com os seus servidores e, entre outros, membros dos Tribunais de Contas. São oito grupos técnicos (GT's) que, diuturnamente, pensam em como melhorar a transparência dos dados públicos, buscando fórmulas de como os sistema podem ajudar nas questões sociais, além de ficarem de olho nos custos para essas ações (gestão de dados), procurando sempre diminuí-los. 

        Verificam também as divergências e duplicidades nos controles, procurando harmonizar os conceitos orçamentários/contábeis, fomentando a troca de conhecimentos entre os entes.

        Entre esses 8 grupos técnicos tem o GT-3, que cuida especificamente dos requisitos mínimos de qualidade dos SIAFICs.  E foi ele que, neste mês, produziu a Nota Técnica 01, de 6 de maio de 2021, procurando firmar o seu entendimento do que seria um Sistema Único, e literalmente sugere: ele é um programa para computadores, um software! 

        Veja o que diz a Nota, na íntegra: 

o SIAFIC "consiste em um software único que deve ser utilizado pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e órgãos de cada ente, com base de dados compartilhada e integrado aos sistemas estruturantes (a exemplo dos de gestão de pessoas, patrimônio, controle etc.). Ressalta-se, ainda, que este conceito não se confunde com a perda de autonomia por parte dos Poderes e órgãos citados, o que permanece inalterado e resguardado, inclusive, pelo §6o do art. 48 da LRF". 

        Vale dizer que esse entendimento do GT-3, com a referida Nota Técnica 01 - GT3-ACT01-2018, foi referendado pelo Comitê Gestor, e dada, além da divulgação, a ciência a todos os Tribunais de Contas do país.  

        Acreditamos, então, que muitas discussões podem ser evitadas, o Sistema Único referido no Decreto 10.540, de 6 de novembro de 2020, e legislações anteriores, é um.... software único.

Nota Técnica 01 – Grupo de Trabalho n.o 3 do ACT 01/2018  (íntegra)

06 de maio de 2021.

Assunto: Solicitação o de apoio do Comitê Gestor do Acordo de Cooperação Técnica - ACT no 01/2018 no sentido de conscientizar os Tribunais de Contas e disseminar o entendimento do GT3 a respeito do conceito de sistema único.

O Acordo de Cooperação Técnica - ACT no 01/2018 foi firmado entre a União, por intermédio da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Economia e todos os Tribunais de Contas, representados pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil - Atricon e pelo Instituto Rui Barbosa – IRB.

Este ACT tem como objetos:

•   fomentar a transparência da gestão fiscal;

•   apoiar o exercício do controle social;

•   racionalizar os custos de controle e regulação;

•   reduzir as divergências e duplicidades de dados e informações;

•   promover a transferência de conhecimentos e harmonizar conceitos e procedimento entre os entes governamentais na aplicação de normas atinentes à execução orçamentária, financeira e patrimonial, à contabilidade pública e à gestão fiscal.

  Para isso, foram criados e aprovados oito subgrupos, dentre eles o Grupo de Trabalho 3 (GT 3), que trata especificamente dos requisitos mínimos de qualidade dos Sistemas Integrados de Administração Financeira e Controle (Siafic's).

  A coordenação atual do subgrupo GT 3 está sob a responsabilidade do Auditor Federal de Finanças e Controle, Leandro Moreira Souto, da Secretaria do Tesouro Nacional – STN e do Auditor de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, Rodrigo Lubiana Zanotti.

  A obrigatoriedade de adoção de um sistema integrado de administração financeira e controle com padrão mínimo de qualidade que assegurasse adequada transparência das contas públicas é uma exigência desde o ano de 2009 e foi objeto de regulamentação por meio da Lei Complementar no 131/2009, que inseriu na Lei Complementar 101/2000 (LRF), o seguinte dispositivo:

  Art.48

  § 1o A transparência será assegurada também mediante:

  III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.(grifou-se)

O referido dispositivo foi regulamentado por meio do Decreto no 7.185/2010, que estabeleceu o conceito de SIAFIC como sendo um Sistema Integrado de Administração Financeira e Controle, tendo como parâmetro o SIAFI, software amplamente conhecido que é utilizado pela União para gestão de sua administração financeira, contabilidade, gestão orçamentária e controle.

Posteriormente, a Lei Complementar no 156/2016, acrescentou outro requisito para os sistemas na LC 101/2000 (LRF):

Art.48

§ 6o Todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia. (grifou-se)

O Decreto 10.540, de 5 de novembro de 2020, regulamenta o §6o, do Art. 48, da LRF e atualiza os requisitos mínimos do padrão de qualidade do sistema, previstos inicialmente no Decreto 7.185/2010.

Para englobar tanto a determinação do §1o quanto o do §6o, do Art. 48, da LC 101/2000, o conceito de SIAFIC foi incrementado para: “Sistema Único e Integrado de Execução Orçamentária, Administração Financeira e Controle” no Decreto 10.540/2020.

O conceito de SIAFIC é aderente ao que está previsto no Art. 1o, § 1o, do Decreto no 10.540/2020, transcrito abaixo:

§ 1o O Siafic corresponde à solução de tecnologia da informação mantida e gerenciada pelo Poder Executivo, incluídos os módulos complementares, as ferramentas e as informações dela derivados, utilizada por todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20 da Lei Complementar no 101, de 2000, incluídas as defensorias públicas de cada ente federativo, resguardada a autonomia, e tem a finalidade de registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial e controlar e permitir a evidenciação, no mínimo: (grifou-se)

O §6o, do Art. 48, da LC no 101/2000, cria para o Poder Executivo a obrigação de manter, gerenciar e disponibilizar o sistema para todos os poderes e órgãos que compõem a sua estrutura, o que reforça o entendimento de que o SIAFIC deve ser único em cada ente federativo.

Assim, para atender ao disposto nos §§ 1o e 6o, do Art. 48, da LC 101/2000, o sistema deve ser integrado, único e mantido e gerenciado pelo Poder Executivo, com ou sem rateio de despesas, sendo vedada a existência de mais de um SIAFIC no ente, conforme previsto nos §§ 3o e 6o, do Art. 1o, do Decreto no 10.540/2020:

§ 3o Para fins do disposto no § 1o, entende-se como Siafic mantido e gerenciado pelo Poder Executivo a responsabilidade pela contratação ou desenvolvimento, pela manutenção e atualização do Siafic e pela definição

das regras contábeis e das políticas de acesso e segurança da informação, aplicáveis aos Poderes e aos órgãos de cada ente federativo, com ou sem rateio de despesas.

§ 6o O Siafic será único para cada ente federativo e permitirá a integração com outros sistemas estruturantes, conforme o disposto nos incisos I e II do caput do art. 2o, vedada a existência de mais de um Siafic no mesmo ente federativo, mesmo que estes permitam a comunicação, entre si, por intermédio de transmissão de dados. (Grifou-se)

No que se refere à autonomia entre os poderes, em seu Art. 1o, § 4o, o Decreto no 10.540/2020, prevê que o Poder Executivo não terá nenhuma ingerência sobre os dados e informações relativas à execução financeira e orçamentária dos demais poderes e órgãos, a exemplo do que ocorre na União quanto a utilização do sistema SIAFI:

§ 4o O Poder Executivo observará a autonomia administrativa e financeira dos demais Poderes e órgãos de que trata o § 1o e não interferirá nos atos do ordenador de despesa para a gestão dos créditos e recursos autorizados na forma da legislação e em conformidade com os limites de empenho e o cronograma de desembolso estabelecido e nos demais controles e registros contábeis de responsabilidade de outro Poder ou órgão. (grifou-se)

Além disso, o Art. 11, do Decreto no 10.540/2020, prevê que o SIAFIC deverá ter mecanismos de controle de acesso de usuários e não será permitido que uma Unidade Gestora ou Executora tenha acesso aos dados de outra:

Art. 11. O Siafic deverá ter mecanismos de controle de acesso de usuários baseados, no mínimo, na segregação das funções de execução orçamentária e financeira, de controle e de consulta, e não será permitido que uma unidade gestora ou executora tenha acesso aos dados de outra, com exceção de determinados níveis de acesso específicos definidos nas políticas de acesso dos usuários. (Grifou-se)

As definições de Sistema Único e Sistema Integrado, constam do Art. 2o, incisos I e II, do referido decreto, transcritos abaixo:

I - sistema único - sistema informatizado cuja base de dados é compartilhada entre os seus usuários, observadas as normas e os procedimentos de acesso, e que permite a atualização, a consulta e a extração de dados e de informações de maneira centralizada, nos termos do disposto no § 6o do art. 48 da Lei Complementar no 101, de 2000; (Grifou-se)

II - sistema integrado - sistema informatizado que permite a integração ou a comunicação, sem intervenção humana, com outros sistemas estruturantes cujos dados possam afetar as informações orçamentárias, contábeis e fiscais, tais como controle patrimonial, arrecadação, contratações públicas, dentre outras; (Grifou-se)

No entanto, tem surgido algumas interpretações que são consideravelmente preocupantes em relação a este conceito de SIAFIC, em especial a alegação de que o termo “sistema” não se refere a um software, mas a um “conjunto de métodos e critérios que devem ser adotados pelos órgãos públicos”.

Ocorre que, o SIAFIC é um Sistema Único e Integrado de Execução Orçamentária, Administração Financeira e Controle, ou seja, trata-se de um software único que deve ser utilizado pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (quando houver) e órgãos de cada ente, com base de dados compartilhada e integrado aos sistemas estruturantes (gestão de pessoas, patrimônio, controle etc.). O seu objetivo é que todos que utilizem os recursos públicos dentro de cada esfera da Federação e sigam os mesmos regramentos e procedimentos no momento de registrar os atos e fatos da administração orçamentária, financeira e patrimonial.

Enfim, conforme os conceitos constantes dos normativos já apresentados para as expressões “Sistema Único” e “Sistema Integrado”, infere-se tratar-se de “software único e integrado”, sendo software, todo programa armazenado em discos ou circuitos integrados de computador.

Como dito anteriormente, a inclusão do sistema único na LRF que foi regulamentado no Decreto 10.540/2020, teve como inspiração o conceito do sistema SIAFI, que é o software utilizado por todas as instituições que integram o Governo Federal, de forma integrada e independente. Todos os poderes e órgãos da União acessam o SIAFI para executar as operações de sua competência e, com normas rígidas de alcance de seu acesso, tem sua autonomia preservada. Ou seja, o Poder Executivo da União executa o seu orçamento no SIAFI e o perfil de acesso de seus usuários não permite que eles façam alterações no orçamento dos órgãos do Poder Legislativo, por exemplo.

A adoção desse software único pelos entes da Federação, com o devido atendimento aos requisitos mínimos de qualidade elencados no Decreto 10.540/2020, é um passo muito importante e representa uma grande evolução dos serviços de contabilidade em todos os entes da federação, de forma que as informações geradas por esses sistemas sejam tempestivas, fidedignas, críveis e tecnicamente aderentes às Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, o que, em última análise, se apresenta como matéria prima para a transparência, o exercício do controle social e o exercício do próprio controle externo que depende de tais informações para o fiel cumprimento de sua missão constitucional.

Por fim, em relação ao entendimento que tem se observado em algumas manifestações, de que “sistema” é o conjunto de métodos e critérios que devem ser adotados pelos órgãos públicos, salienta-se que com essa interpretação estaria se criando um conceito tão abrangente que poderia alcançar todo o arcabouço legal que rege a administração pública, contendo regras contábeis, orçamentárias, relações de trabalho, regras para licitações e vários outros normativos que, por si só, já são de observância obrigatória. Ademais, este entendimento é tão subjetivo que não permitiria nem a identificação por parte dos entes do que eles deveriam fazer nem por parte dos órgãos de controle sobre o que fiscalizar para verificar o cumprimento da determinação.

Dessa forma, solicitamos o fundamental apoio deste egrégio Comitê Gestor do ACT 01/2018 para que haja ampla divulgação do entendimento do Grupo de Trabalho 3 a respeito do conceito de sistema único e uma conscientização junto aos Tribunais de Contas da importância de não existirem interpretações diferentes, sob o risco de todas as atividades do Grupo de Trabalho 3 serem comprometidas e os diversos benefícios não serem alcançados.